懷化“四跟四走”精準扶貧工作再次受到矚目。

國家軟實力研究學者胡應南著作《創(chuàng)新之路——湖南省懷化市“四跟四走”精準扶貧的實踐與探索》一書，由人民出版社出版發(fā)行。從“八畝山地做文章”，到“四跟四走”精準扶貧，懷化農村改革步履堅定，朝著“三權分置”闊步前進。

中國人民大學榮譽一級教授、中國政治體制改革研究會原副會長高放在《序言》中寫道：“湖南省懷化市精準扶貧首先從制度上、體制上去尋找切入口，這樣就牽住了‘牛鼻子’。

完善體制和制度，精準扶貧的矛盾就迎刃而解了。這就是懷化市‘四跟四走’精準扶貧的意義所在……從湖南省懷化市‘四跟四走’精準扶貧的成功，我們對全面深化改革的成功，也就可以更加充滿信心。”

市委書記、市人大常委會主任彭國甫說：“精準扶貧不能單兵突進，必須運用系統(tǒng)思維、辯證思維，從農村生產(chǎn)方式、農民生活方式到農村治理體制、機制、方式、方法等方面進行一系列深刻變革。”

五溪大地，廣袤農村，呈現(xiàn)出令人欣喜的新變化。但農村貧困問題依然是全面建成小康社會的短板，這片令無數(shù)人魂牽夢繞的廣闊天地，需要什么樣的牽引力和助推力，才能和全國人民一道同步邁向全面小康？懷化以“四跟四走”貫徹精準扶貧思想，把扶貧生產(chǎn)方式方法推進到現(xiàn)代化建設的新階段，讓人看到了全面建成小康社會的勝利曙光。

“四跟四走”——有別于傳統(tǒng)扶貧模式的新路子一提起靖州，人們第一印象就是楊梅。

太陽坪鄉(xiāng)諸葛村的梅農吳永銜，家里種植楊梅 60 畝，年產(chǎn)楊梅 2 萬多公斤，但僅憑單打獨斗，銷路一直沒有打開，而且楊梅儲存不易，價格波動大，致富夢難圓。

吳永銜的煩惱也是許多靖州梅農的煩惱。怎樣把楊梅真正變成農民的“搖錢樹”? 近年來，靖州引導楊梅深加工企業(yè)——湖南靖州湘百仕酒業(yè)公司參與精準扶貧。

公司聯(lián)合該縣 10 個貧困村開發(fā)荒山，建立楊梅生產(chǎn)基地 5070 畝，按照企業(yè)出資、合作社組織、農戶以土地和勞動力入股的運作模式，簽訂長期合作協(xié)議。協(xié)議明確基地產(chǎn)生收益后，企業(yè)、合作社、農戶三方按30%、10%、60% 的比例分成。協(xié)議還規(guī)定，當市場價低于每公斤 4 元時，企業(yè)按不低于4元的保底價進行收購。

有了這一紙協(xié)議作保障，吳永銜終于不用再提心吊膽地種楊梅了。今年楊梅成熟后可比去年增收3萬多元。湖南靖州湘百仕酒業(yè)公司負責人說，5070 畝楊梅基地進入盛果期后，預計可年產(chǎn)楊梅鮮果 2400 余噸， 814戶農戶可得純收入 680 余萬元，戶平增收 8000 元以上。

靖州扶貧辦負責人說，吳永銜脫貧的成功實踐，得益于“四跟四走”精準扶貧的有益探索。資金跟著貧困人口走，貧困人口跟著致富能手走，致富能手帶著貧困人口跟著產(chǎn)業(yè)項目走，產(chǎn)業(yè)項目跟著市場走。懷化在“四跟四走”精準扶貧的引領下，走上了可持續(xù)脫貧致富之路，正在加快建成脫貧攻堅示范區(qū)。

資金跟著貧困人口走。懷化在精準識貧的基礎上，有效整合資金資源，解決“錢從哪兒來”的問題。建立健全了以政府投入為主導的多元投入機制、政府資源多元整合機制、多元治理的扶貧主體聯(lián)動機制。發(fā)揮財政資金杠桿作用，每年撬動 50 億元以上的社會資本、金融資本投入扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

貧困人口跟著致富能手走。懷化通過“雙培雙帶”計劃、 “一人學一技”、致富能手認定等工作，儲備了一批有致富能力、有帶頭愿望、有責任擔當?shù)狞h員致富能手隊伍，他們帶領貧困人口發(fā)展生產(chǎn)、勇闖市場。

致富能手帶著貧困人口跟著產(chǎn)業(yè)項目走。懷化堅持市場導向，因地制宜，按照“市場有需求，項目能盈利，貧困群眾能受益”和“一村一品、一村一個產(chǎn)業(yè)示范基地”的要求，大力發(fā)展制種、茶葉、特色水果、工業(yè)原料林、油茶、生豬養(yǎng)殖、肉牛、煙葉、中藥材、蔬菜等扶貧產(chǎn)業(yè)，逐步形成了沅陵茶葉、中方刺葡萄、靖州楊梅等 13 大扶貧重點產(chǎn)業(yè)，每個扶貧重點產(chǎn)業(yè)項目幫扶貧困人口 1000 人以上，人均增收 1000 元以上。

產(chǎn)業(yè)項目跟著市場走。懷化通過消費市場引領，致富能手帶領，貧困群眾積極跟進，提高貧困群眾進入市場的組織化程度，增強抵御市場風險的能力。

以農村土地所有權、承包權、經(jīng)營權三權分置為基礎，以農村土地有序流轉為依托，我市將農村土地資源優(yōu)勢轉化為脫貧攻堅優(yōu)勢。

先后出臺了《懷化市農村土地承包經(jīng)營權確權登記頒證工作試點工作方案》《懷化市農村土地承包經(jīng)營權確權登記頒證工作意見》，全市農村土地承包經(jīng)營權確權頒證工作全面展開，實行農村土地承包權與經(jīng)營權分置并行，著力解決農村土地資源優(yōu)化配置和高效利用的問題。

在全市 13 個縣市區(qū)都設立了縣級農村土地承包經(jīng)營權流轉服務中心，其中，沅陵、麻陽、中方、會同等 9 個縣市區(qū)還建立了以“一庭三室”為重點的調解仲裁機構。目前，全市共完成農村土地經(jīng)營權流轉 302.21 萬畝，100 畝至 200 畝流轉大戶 309 戶，200畝以上的 156 戶。全市注冊家庭農場886 家、農民專業(yè)合作社 3770 家，其中省級示范社 44 家；市級以上農頭企業(yè) 205 家，其中省級以上農業(yè)龍頭企業(yè) 37 家，國家級 1 家，9 家龍頭企業(yè)入圍全省“百千萬”工程?；靖采w了我市種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、林業(yè)、中藥材、農機服務業(yè)等 20 多個特色主導產(chǎn)業(yè)，惠及農村群眾 100 余萬人。

以貧困鄉(xiāng)村為基地，以旅游開發(fā)為手段，我市將生態(tài)優(yōu)勢轉化為脫貧財富。

溆浦縣穿巖山森林公園雁鵝界古村落的農民賀方禮，一年前還得靠打工糊口?，F(xiàn)在，他已經(jīng)變身為一家農家客棧老板、湖南雪峰山生態(tài)文化旅游有限責任公司股東之一。

溆浦縣統(tǒng)溪河鎮(zhèn)、橫板橋鎮(zhèn)不少村落，地處雪峰山脈，美景與貧瘠并存，農民致富無門。借助滬昆高鐵開通的東風，湖南雪峰山生態(tài)文化旅游有限責任公司在全力開發(fā)雪峰山地區(qū)優(yōu)質旅游資源過程中，創(chuàng)造性地提出農民以自家的古宅房屋、山林土地等資源入股，成為公司股東的“雪峰山扶貧模式”。156 戶農戶變身“股東”。

賀方禮以古宅折價15萬元入股，獲得公司提供的 20 萬元無償創(chuàng)業(yè)扶持金，辦起一家容納 30 余人住宿的“雁棲山莊”。2015 年底開始運營，已接待游客 4000 多人，收入 30 萬余元。

我市探索實踐出的“四跟四走”精準扶貧的全新方式，有效提升了扶貧成效。全市貧困人口由 2013 年的90.23 萬減少到 2015 年的 54.43 萬，2016 年全市農民人均可支配收入預計達到 8000 元，同比增長 11%。

市委、市政府先后制定出臺了《關于全面深入推進“四跟四走”精準扶貧工作的意見》《懷化市“四跟四走”精準扶貧示范區(qū)創(chuàng)建方案》，把過去“四跟四走”精準扶貧的成功做法以文件形式固化下來，以“四跟四走”精準扶貧為支點，逐步推進農業(yè)生產(chǎn)方式、農民生活方式和農村社會治理體制機制、方式、方法的改革創(chuàng)新，確保全市到2016年度18.81萬貧困人口脫貧，2019 年整體脫貧摘帽，2020 年全面建成小康社會。

“四跟四走”精準扶貧的經(jīng)驗和做法，得到了黨中央、國務院領導和湖南省委、省政府的高度肯定，《人民日報》、新華社、人民網(wǎng)、中央電視臺等主要媒體作了宣傳推介。

簡政放權——“四跟四走”精準扶貧的首要抓手

“四跟四走”精準扶貧是一項系統(tǒng)工程，必須統(tǒng)籌推進。突破口、切入點在哪里？

要改革條塊分割的管理體制，構建權責一致、條塊協(xié)調、運作順暢的管理體系，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)擺脫“天大的責任、碗大的權力”的尷尬境地，才能真正解決老百姓辦事難、辦事貴、辦事煩的問題，打通服務群眾的“最后一公里”。

懷化從完善制度、簡政放權入手，引發(fā)農村生產(chǎn)方式的變革，讓精準扶貧走上一條符合生態(tài)文化時代發(fā)展的新路。

2014 年，在黨的群眾路線教育實踐活動中，有些群眾反映，辦一件事經(jīng)常要跑到縣城去辦，走了很多冤枉路，辦事成本很高。推進精準扶貧由于制度的缺陷，存在著“最后一公里”，猶如“咫尺天涯”，“盈盈一水間，脈脈不得語”。

市委、市政府在深入調研的基礎上，在靖州太陽坪鄉(xiāng)抓改革試點，把分散在縣政府有關部門與老百姓息息相關的計生服務、司法信訪、財政惠農扶貧等 8 大類 37 項職能全部下放或委托給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，老百姓在鄉(xiāng)鎮(zhèn)便民服務中心就可以“一站式”把事辦成。

不僅如此，懷化還在村一級設立便民服務點，構建了以鄉(xiāng)鎮(zhèn)便民服務中心為龍頭、村級代辦點為基礎的農村便民服務網(wǎng)絡。

辦事手續(xù)由繁變簡，辦事形式由暗變明，辦事速度由慢變快，辦事效率由低變高，村民辦事“小事不出村、大事不出鄉(xiāng)”，贏得了群眾的紛紛點贊。

太陽坪鄉(xiāng)新建村村民李應安說：“前兩年我申請大病救助，從鄉(xiāng)里到縣城來回跑了好幾趟，光車費、住宿費就花了 400 多元，現(xiàn)在一個小時就辦好了，省錢省時又省心。”

試點成功后，2014 年 10 月，市委、市政府乘勢而上，制定出臺了《關于進一步簡政放權強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)便民服務功能的五項規(guī)定》，在全市所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)全面復制和推廣。2015 年，把下放的職能又增加到 51 項，實現(xiàn)應放盡放。同時，進一步理順縣市區(qū)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制機制，推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃調整改革，撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn) 93 個。

市委副書記、市長趙應云說：“我們懷化雖然經(jīng)濟欠發(fā)達、財政欠發(fā)達，但我們對基層干部的關愛不能‘欠發(fā)達’。我們應該橫下一條心，咬緊牙關，攻下這個保壘，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部創(chuàng)造良好的工作生活條件。”全市加大投入，全力建好了鄉(xiāng)鎮(zhèn)“六小一中心”（小套房、小食堂、小浴室、小圖書館、小廁所、小運動場和便民服務中心），解決了12000 多名鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部住宿難、吃飯難、入廁難、洗澡難等實際問題。

一系列保障措施的推進，真正把鄉(xiāng)鎮(zhèn)做實、做強、做活了，增強了鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府在農村公共事務治理中的領導權、話語權，極大調動了廣大干部為群眾服務、推進精準扶貧的積極性、主動性、創(chuàng)造性。

轉變生產(chǎn)方式——“四跟四走”精準扶貧的內生動力

“四跟四走”精準扶貧，關鍵是產(chǎn)業(yè)項目“跟著市場走”，讓市場充分發(fā)揮決定性作用。

推進小額信貸生產(chǎn)新方式。率先在麻陽開展“一授、二免、三優(yōu)惠、一防控”扶貧小額信貸試點。2015 年，全市對 26.4 萬戶貧困戶進行信用評級，占建檔立卡貧困戶的 99.38%。同時，建立銀政企風險分擔機制，解決銀行“不敢貸、不肯貸”問題。2015年全市發(fā)放扶貧小額信貸 4.45 億元，2016 年 1-11 月，全市新增扶貧小額信貸投放 8.6 億元。

推進股份制合作生產(chǎn)新方式。引進農業(yè)龍頭公司發(fā)展水果、茶葉、油茶等特色產(chǎn)業(yè)，將農民土地流轉到公司，農民在公司或入股，或打工。同時農戶將扶貧資金集中到特色產(chǎn)業(yè)基地并轉為股份，收取固定回報，讓貧困戶共享產(chǎn)業(yè)發(fā)展成果。

推進新型微型城鎮(zhèn)化的生產(chǎn)新方式。把新型微型城鎮(zhèn)化作為“四跟四走”

精準扶貧重要推動力，以農村城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設為突破口，著力打造一批產(chǎn)業(yè)特色明顯、綜合實力較強的工業(yè)強鎮(zhèn)、商貿重鎮(zhèn)、文化古鎮(zhèn)、旅游名鎮(zhèn)、省級邊界要鎮(zhèn)，使之成為農業(yè)人口就地就近城鎮(zhèn)化的重要載體。

堅持生態(tài)移民與就地城鎮(zhèn)化有機融合的生產(chǎn)新方式。按照搬得下、穩(wěn)得住、融得進、能發(fā)展的要求，把“一方水土難養(yǎng)一方人”的村整體搬遷至所屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)的集鎮(zhèn)或工業(yè)園附近，共享集鎮(zhèn)的基礎設施、公共服務設施，鼓勵農民把原來的承包土地作為參股經(jīng)營的股份流轉給農業(yè)龍頭公司，通過公司返聘打工、股份分紅實現(xiàn)持續(xù)受益，或到產(chǎn)業(yè)園區(qū)務工。2016 年，在全市全面復制推廣，完成易地扶貧搬遷 23474 人。同時，堅定不移走產(chǎn)城融合路子，把產(chǎn)業(yè)園區(qū)建成城鎮(zhèn)新區(qū)。

推進“互聯(lián)網(wǎng) +”的生產(chǎn)新方式。在精準扶貧進程中，我市不僅算經(jīng)濟賬，更算生態(tài)賬，運用“互聯(lián)網(wǎng) + 扶貧”模式發(fā)展特色生態(tài)產(chǎn)業(yè)，使綠水青山與金山銀山相得益彰，做到脫貧與生態(tài)“兩不誤、雙輝映”。溆浦縣油洋鄉(xiāng)址坊村貧困戶舒更生通過本土電商——溆云軒，銷售剁辣椒、菜油等原生態(tài)農產(chǎn)品，年收入達到 4 萬多元，一舉甩掉了“貧困帽”。

建強支部——“四跟四走”精準扶貧的基礎性工程

在中方縣中方鎮(zhèn)陳家灣村，“八顧洋樓請支書”的故事傳為美談。

吳建明是陳家灣村的一位成功的黨員民營企業(yè)家，原在懷化城區(qū)經(jīng)商，每年收入好幾十萬元。2014 年在黨支部的換屆選舉中，村全體黨員誠懇希望他回村擔任支書，帶領鄉(xiāng)親們致富。

開始，吳建明還心存猶豫，黨員群眾鍥而不舍，先后八次邀請他回村擔任村黨支部書記。吳建明被大家的誠意感動，決定回鄉(xiāng)擔任村黨支部書記。

在他的帶領下，經(jīng)過三年的奮斗，全村群眾收入由 2013 年的 8500 元上升到 1.2 萬元，村集體經(jīng)濟由負債 100萬元到盈利 100 萬元。

送錢送物，不如建個好支部。懷化按照“黨性強、能力強、改革意識強、服務群眾強”的要求，采取公推直選、兩推一選、組織委派、公開選拔等方式選優(yōu)配強村支部書記，把 1172 名致富能手培養(yǎng)成黨員，把 3519 名黨員培養(yǎng)成致富能手。2014 年，村支兩委換屆中，1500 名農村致富能手、民營企業(yè)家、農民經(jīng)紀人、農民專業(yè)合作社負責人、回鄉(xiāng)大中專畢業(yè)生、退伍軍人、外功務工經(jīng)商返鄉(xiāng)人員被選為村支部書記。同時，對不勝任、不稱職黨支部書記進行調整。

與此同時，堅持和強化村黨支部在村級事務中的領導核心地位，把村黨支部建成落實黨的政策、帶領農民致富、密切聯(lián)系群眾、維護農村穩(wěn)定的堅強領導核心。

麻陽譚家寨鄉(xiāng)楠木橋村探索了由 9 個村黨支部、276 名黨員參與的“連村聯(lián)創(chuàng)、抱團攻堅”黨建引領扶貧新模式，實現(xiàn)了抱團攻堅、人人脫貧、共同富裕。“連村聯(lián)創(chuàng)”兩年來，9 個村人均增收 3000 元，貧困人口由6400 人減少到 2383 人。今年 10 月 16日，在北京召開的全國脫貧攻堅表彰大會上，該村黨支部書記譚澤勇榮獲“全國脫貧攻堅奮進獎”，成為湖南省的唯一獲獎者。

進一步健全了以村黨支部為領導機構，村民會議為決策機構，村民委員會為執(zhí)行機構、村務監(jiān)督委員會為監(jiān)督機構的“四位一體”村級治理結構。加大村級組織運轉經(jīng)費的保障力度，全市村均運轉保障經(jīng)費，由 2014年的6萬元增加到2015年的7.4萬元，2016 年增加到 8 萬元以上。2015 年，給每個村新增 1 萬元村級組織服務群眾經(jīng)費，2016 年增加到 2 萬元。

發(fā)展村級集體經(jīng)濟，讓村級組織站起來、走起來、跑起來。2015 年，全市共消滅集體經(jīng)濟空白村 611 個，集體資產(chǎn)總額由 2014 年的 15.3 億元提高到 18.4 億元。

綜合配套改革一體化 ——“四跟四走”精準扶貧的制度保障

推進“四跟四走”精準扶貧，需要社會體制機制相適應、相配套。我市從綜合反腐、綜合治理、綜合服務等方面實施一系列配套改革措施，為“四跟四走”精準扶貧提供強有力的制度保障。

推進綜合反腐一體化改革，清除發(fā)生在老百姓身邊的“雁過拔毛”式腐敗。2016 年，我市在全市 193 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)全部設立紀檢監(jiān)察室，在全市 2720個村全部設立村級紀檢員，查處基層黨員干部侵占惠農補貼、扶貧救濟、低保醫(yī)保、危房改造資金等“雁過拔毛”式腐敗問題。

麻陽，“互聯(lián)網(wǎng) + 監(jiān)督”的模式，用科技利器向“雁過拔毛”式腐敗宣戰(zhàn)。

前臺搭建了民生監(jiān)督平臺，將基礎設施建設、惠民補貼發(fā)放、城市和農村低保戶的評定等 34 類民生項目、12大類、107 項民生資金，分類逐項錄入平臺，實現(xiàn)民生“一項不漏”。后臺設國家公職人員、村干部、車輛、房產(chǎn)等基礎數(shù)據(jù)庫，及時發(fā)現(xiàn)民生領域違紀違規(guī)問題線索。同時還設置正風肅紀平臺，開通監(jiān)督黨員干部新渠道，開通“隨手拍”，將黨員干部諸如公車私用、公款吃喝等問題舉報。

推進農村綜合治理一體化改革。“三級一體”警務模式改革，實現(xiàn)了偵破打擊效能提升、動態(tài)駕馭社會治安能力提升、服務效能提升、規(guī)范執(zhí)法水平提升、公安工作社會化程度提升，發(fā)案下降、民警壓力下降、警務成本下降。2015 年，懷化市公安機關民意調查排名全省第一。社會治安綜合治理民意調查全省排名由 2014 年上半年的第 13 位上升到2015 年下半年的第 2 位、2016 年上半年的第 1 位，在 2016 年下半年的全省民意調查中，懷化綜合排名第一，13 個縣市區(qū)有 12 個進入全省第一方陣。

信訪治理一體化改革，實現(xiàn)“人來人往”的信訪向“網(wǎng)上來往”的信訪轉變。讓老百姓足不出戶就能反映問題，民情傳遞不再受時空限制，實現(xiàn)了信訪治理一體化改革“數(shù)據(jù)多跑路、群眾少跑腿”的目標。

推進城鄉(xiāng)綜合服務一體化改革。市委、市政府在會同縣試點，推進“互聯(lián)網(wǎng) + 民生服務”項目，在村一級設立民生服務站，向上對接政府和社會各項服務，向下承接村民各項需求，建設政府部門的“代理公司”、商業(yè)企業(yè)的“營銷公司”、村支兩委的“物業(yè)公司”，著力推進政務、商務、公益服務的社會化、市場化、信息化改革。

鶴城區(qū)“黨建 e+ 綜合服務平臺”服務型黨組織創(chuàng)建活動，開展“互聯(lián)網(wǎng) +社會管理”、“互聯(lián)網(wǎng) + 微服務”新模式，搭建“線上線下”雙向互動融合的服務平臺，實現(xiàn)了群眾“線上”點單，干部“線下”服務。

從“穿著草鞋”長跑，到現(xiàn)在“穿上跑鞋”追逐夢想，一代代五溪兒女在追尋著一個致富夢、小康夢。幾經(jīng)探索，幾多艱辛，懷化在脫貧攻堅中率先實踐，趟出了一條具有借鑒性和啟發(fā)性的發(fā)展之路。

正如胡應南在書中所說：“懷化市‘四跟四走’精準扶貧新方式，具有社會管理學、政治經(jīng)濟學的深刻理論內涵，是貫徹五大發(fā)展理念，落實‘五位一體’總體布局和‘四個全面’戰(zhàn)略布局的具體行動，為全面建成小康社會提供了一個可以復制、推廣的農村社會發(fā)展新模式。

它嶄新的社會意義是在生態(tài)文明時代，帶來了中國農村全面深化改革的新的歷史發(fā)展。”（記者 金剛 通訊員 余秋松）

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